規(guī)范性文件，是法律、法規(guī)和規(guī)章以外不受《中華人民共和國立法法》調整，卻在行政管理實踐中對公民權利和義務產生重大影響的“紅頭文件”，是行政管理的重要依據(jù)。《自然資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）于2019年1月1日起施行。自然資源部法規(guī)司司長魏莉華指出，這是部組建之后加強依法行政制度建設的重要舉措之一，目的是集中解決“紅頭文件”太任性的問題，把自然資源規(guī)范性文件“裝進制度的籠子里”，切實約束規(guī)范公權力，保護公民、法人和其他組織的合法權益。

　　制度層面管好“紅頭文件”，建部伊始十分必要
　　“全面加強規(guī)范性文件管理，是貫徹法治政府建設部署，推進自然資源法治建設的必然要求。”魏莉華指出，黨中央、國務院高度重視規(guī)范性文件的管理，將其作為法治政府建設的重中之重，作出了一系列決策部署。2015年，中共中央國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》要求加強規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，完善規(guī)范性文件制定程序，明確涉及公民、法人和其他組織權利義務的規(guī)范性文件，應當按照法定要求和程序予以公布，未經(jīng)公布的不得作為行政管理依據(jù)。2018年5月，國務院辦公廳下發(fā)《關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督工作的通知》，就嚴格規(guī)范性文件制發(fā)程序、防止亂發(fā)文件等作出了規(guī)定，要求做好機構改革過程中規(guī)范性文件清理和實施的銜接工作。近日，在總結完善規(guī)范性文件合法性審核機制試點的基礎上，國務院辦公廳又印發(fā)了《關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》，對建立和實施規(guī)范性文件的合法性審核機制作出全面部署。
　　魏莉華介紹，落實黨中央國務院的決策部署，自然資源系統(tǒng)在規(guī)范性文件管理方面具有很好的基礎。原國土資源部在國務院部門中率先實施了規(guī)范性文件合法性審核制度和規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布的“三統(tǒng)一”制度，并承擔了原國務院法制辦組織的規(guī)范性文件合法性審核試點工作。原國家海洋局、原國家測繪地信局分別建立了規(guī)范性文件的清理和發(fā)布機制。大部分地方自然資源主管部門也制定了相關規(guī)定，探索和積累了很多有益的做法和經(jīng)驗。
　　“但實踐中還存在不少問題。”魏莉華直言。一是數(shù)量繁多，僅在部層面，現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件就有700余件，“很多文件錯也沒錯，用也沒用”；二是形式較為繁雜，具有規(guī)范性文件性質的文件不僅有部（局）、廳（室）發(fā)文，還有大量的復函、明電等；三是有的同類文件之間內容沖突；四是不重視有效期制度，部分文件過了有效期才發(fā)現(xiàn)還需要繼續(xù)執(zhí)行；五是解釋不規(guī)范，有的具有舉證的性質；六是一些試點文件沒有明確試點期限，引發(fā)大量矛盾和糾紛。因此，在建部伊始制定實施《規(guī)定》，將自然資源規(guī)范性文件的管理納入法治軌道，對于全面履行“兩統(tǒng)一”部門職責，推進生態(tài)文明建設，十分必要。

　　實現(xiàn)對規(guī)范性文件全程管控
　　《規(guī)定》對規(guī)范性文件的起草、征求意見、合法性審核、審議、發(fā)布、解讀、備案、解釋、評估、編纂、清理等各個環(huán)節(jié)進行了全面規(guī)范，目的是對規(guī)范性文件實行全流程管理，確保規(guī)范性文件管理的所有環(huán)節(jié)都有制度可依。魏莉華介紹，其中主要的制度包括全面公開征求意見、合法性審核、集體審議、“三統(tǒng)一”及評估清理等。
　　——全面聽取意見加強評估論證。為了從源頭上控制規(guī)范性文件的數(shù)量，提高質量，《規(guī)定》明確規(guī)范性文件在起草階段就要嚴格執(zhí)行一系列規(guī)定：一是明確起草機構應當對制定規(guī)范性文件的必要性、合理性、合法性和可行性進行全面論證、評估；二是明確了開展規(guī)范性文件風險評估和制定應對預案的要求；三是明確規(guī)范性文件起草中公職律師、法律顧問和有關方面的專家參與論證的要求；四是要求充分、公開、廣泛聽取意見，必要時應當召開聽證會、論證會聽取意見。除依法需要保密或者不宜公開的外，應當向社會公開征求意見。
　　——嚴格規(guī)范性文件合法性審核。按照黨中央國務院關于完善規(guī)范性文件合法性審核機制的相關要求，《規(guī)定》對規(guī)范性文件合法性審核的內容、程序、處理方式等進行了明確：一是明確規(guī)范性文件合法性審核是必經(jīng)程序，未經(jīng)法治工作機構合法性審核或者審核不合法的規(guī)范性文件送審稿，不得提請審議。二是明確了合法性審核應當提交的材料。三是明確了起草機構、辦公機構和法治工作機構的各自職責。四是明確了合法性審核時限，即審核時間不少于五個工作日，最長不超過十五個工作日。五是對審核意見進行了細化規(guī)定，包括合法、不合法及應當修改等審核意見及相應處理要求。
　　——落實規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度。為嚴格自然資源規(guī)范性文件制發(fā)程序、嚴控發(fā)文數(shù)量，《規(guī)定》明確，規(guī)范性文件實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布制度?？h級以上自然資源主管部門制發(fā)規(guī)范性文件，應當使用專門字號單獨編號。魏莉華介紹，從實際效果看，原國土資源部自2015年5月實施規(guī)范性件“三統(tǒng)一”制度起，大大減少了規(guī)范性文件數(shù)量，每年發(fā)布的規(guī)范性文件僅10余件，同時文件質量也不斷提高。
　　——建立規(guī)范性文件有效期制度實現(xiàn)動態(tài)清理。探索規(guī)范性文件的有效期制度，是《國務院關于加強法治政府建設的意見》的明確要求，主要目的是強化監(jiān)督制約，打破規(guī)范性文件的“終身制”，實現(xiàn)規(guī)范性文件的動態(tài)清理，避免立、改、廢的隨意性。設定規(guī)范性文件的有效期，也便于公眾掌握文件的生效和廢止期限，并且產生依規(guī)行為即會獲得合法收益并且受到法律保護的合理期待。因此，《規(guī)定》在總結多年來實施規(guī)范性文件有效期制度的基礎上，經(jīng)廣泛征求意見，明確“起草規(guī)范性文件應當注明有效期。規(guī)范性文件的有效期不得超過五年，地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。規(guī)范性文件有效期屆滿前，起草機構要根據(jù)不同情況分別提出處理意見。在制定新文件時，也要對原有規(guī)范同類事項的規(guī)范性文件提出處理意見。
　　“需要特別指出的是，在《規(guī)定》實施之前出臺的自然資源規(guī)范性文件，很大部分沒有有效期。對這些規(guī)范性文件的處理，將通過定期清理方式不斷消化，其有效性將通過公布有效規(guī)范性文件目錄的方式予以確認。”魏莉華強調。

　　全面落實責任，抓好貫徹實施
　　《規(guī)定》的各項制度是落實黨中央國務院的要求，也是對實踐經(jīng)驗的總結和提升。魏莉華指出，各級自然資源管理部門要在全面梳理總結既有工作基礎上，著重從以下幾個方面抓好《規(guī)定》的貫徹實施，全面加強規(guī)范性文件管理。
　　一是抓好《規(guī)定》的學習宣傳。《規(guī)定》是今后自然資源系統(tǒng)加強規(guī)范性文件管理的根本遵循，是加強自然資源法治建設，推進自然資源系統(tǒng)依法行政的重要制度規(guī)范。各級自然資源管理部門要站在講政治的高度，切實抓好《規(guī)定》的學習宣傳。各級法治工作機構要主動承擔起職責，組織好學習宣傳活動，確保上下一把尺子，全面掌握《規(guī)定》的各項制度要求，保證《規(guī)定》的全面落實。
　　二是全面開展規(guī)范性文件清理工作。魏莉華透露，目前，部正在根據(jù)《深化黨和國家機構改革方案》關于自然資源部的職責定位，結合自然資源管理實踐，對部本級規(guī)范性文件進行全面清理，進一步“減量提質”，切實精減規(guī)范性文件數(shù)量，增強制度措施的針對性、協(xié)調性和有效性。清理完成后，將及時公布繼續(xù)有效的規(guī)范性文件目錄，方便公眾查詢，接受社會監(jiān)督；未在目錄范圍內的，不得作為管理行政相對人的依據(jù)。地方各級自然資源管理部門，也要在機構改革到位后，針對規(guī)范性文件管理實踐中的突出問題，及時部署全面開展清理工作。
　　三是加強對《規(guī)定》貫徹落實情況的考核評價。各級自然資源管理部門，要按照《規(guī)定》要求，將規(guī)范性文件管理工作納入依法行政考核內容；上級自然資源主管部門發(fā)現(xiàn)下級自然資源主管部門的規(guī)范性文件存在違反憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策的，應當依照職責和法定權限通知有權處理機關督促糾正，這是落實《規(guī)定》的外部監(jiān)督機制。要通過內外結合，把規(guī)范性文件管理各項規(guī)定從“軟要求”變?yōu)?ldquo;硬約束”。對于違反《規(guī)定》的行為，要區(qū)分不同的責任主體進行處理。法治工作機構未嚴格履行合法性審核職責，起草機構應當提交而未提交合法性審核，或者不采納合法性審核意見，導致規(guī)范性文件違法，造成嚴重后果的，要對直接責任人員依法給予行政處分。